Briefing
Briefing zum ersten Gesetz zur Änderung des BEHG
Ab Januar 2021 beginnt in Deutschland der im Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) geregelte nationale Emissionshandel. Er tritt neben das europäische Emissionshandelssystem (EU-EHS) und betrifft insbesondere die Sektoren Verkehr und Wärme. Das BEHG adressiert energiesteuerrelevante Inverkehrbringer von Brennstoffen, darunter Mineralölunternehmen und Gasversorger.
Mit den Kosten werden indessen auch Industrieunternehmen belastet; ihre konkrete Belastung hängt auch von der Ausgestaltung des Doppelbelastungsverbots und der noch zu beschließenden Carbon-Leakage-Verordnung ab.
In unserem folgenden Briefing erläutern wir den wesentlichen Inhalt und die Hintergründe des am 10. November 2020 in Kraft getretenen ersten Änderungsgesetzes zum BEHG.
Was ist das BEHG?
Mit dem BEHG möchte der Gesetzgeber ab Januar 2021 einen nationalen CO2-Preis für nicht vom europäischen Emissionshandel erfasste Sektoren etablieren. Das Gesetz zwingt energiesteuerrelevante Inverkehrbringer von kohlenstoffhaltigen Brennstoffen (sog. Verantwortliche), Emissionszertifikate in einem Umfang zu erwerben, der das CO2-Potenzial der von ihnen in den Verkehr gebrachten Brennstoffe abdeckt. Es sieht zwei Kernpflichten vor: Ab 2022 müssen die Verantwortlichen bis zum 31. Juli jedes Jahres dem Umweltbundesamt die Menge der im vorangegangenen Kalenderjahr in den Verkehr gebrachten CO2-Äquivalente berichten (§ 7 BEHG). Bis zum 30. September müssen sie dann beim Umweltbundesamt Emissionszertifikate in einem entsprechenden Umfang abgeben (§ 8 BEHG); die vom Umweltbundesamt veräußerten Zertifikate (§ 10 BEHG) müssen sie bereits zuvor erworben haben.
Was regelt das erste Änderungsgesetz zum BEHG?
Das am 10. November 2020 in Kraft getretene erste Änderungsgesetz zum BEHG modifiziert den ursprünglich beschlossenen Regelungsrahmen gleich in mehrfacher Hinsicht:
- Ausweitung des Anwendungsbereichs auf nicht leitungsgebundene Gasimporte aus anderen Mitgliedstaaten: Nach § 2 Abs. 2 BEHG n.F. iVm § 40 Abs. 1 EnergieStG werden die Pflichten des BEHG nun auch durch nicht leitungsgebundene Erdgasimporte aus dem Verbrauchsteuergebiet der Europäischen Gemeinschaften ausgelöst. Bislang unterfielen lediglich nicht leitungsgebundene Drittlandimporte im Sinne von § 41 EnergieStG dem Anwendungsbereich des BEHG. Der Gesetzgeber spricht zwar von der Schließung einer Regelungslücke in Bezug auf „importiertes Flüssiggas“, jedoch dürften nunmehr auch nicht leitungsgebundene EU-Importe von Erdgas in gasförmigem Zustand (sog. CNG, UPos. 2711 21 der KN) dem Anwendungsbereich des BEHG unterfallen, da § 2 Abs. 1 BEHG iVm. Anlage 1 Nr. 2 zum BEHG auch diese Unterposition erfasst und CNG in § 1a Nr. 14 EnergieStG als Erdgas im Sinne des EnergieStG gilt.
- Vorverlagerung der Verantwortlichkeit auf (nicht zugelassene) Einlagerer: § 3 Nr. 3 Hs. 2 BEHG n.F. verlagert die Verantwortlichkeit im Sinne des BEHG in den Fällen des § 7 Abs. 4 S. 1 EnergieStG auf den Einlagerer von Energieerzeugnissen.
Während nach dem bisherigen Konzept nach § 3 Nr. 3 BEHG iVm § 8 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 und S. 2 EnergieStG nur Steuerlagerinhaber oder sog. zugelassene Einlagerer Verantwortliche im Sinne des BEHG sein konnten, werden nun in Übereinstimmung mit dem Regelungskonzept des § 37a Abs. 2 S. 1 BImSchG auch nicht nach § 7 Abs. 4 S. 2 EnergieStG besonders zugelassene Einlagerer, die keine Energiesteuerschuldner sind, zu Verantwortlichen gemacht. Der Gesetzgeber begründet die Änderung mit einer Verwaltungsvereinfachung für Steuerlagerinhaber. Das mag für diese Unternehmen zwar zutreffen, jedoch werden bisher nichtenergiesteuerpflichtige Einlagerer nunmehr mit den umfangreichen Verpflichtungen des BEHG konfrontiert, was für die betroffenen Unternehmen wiederum einen verwaltungsmäßigen Mehraufwand zur Folge hat.
- Privilegierung von Klärschlamm: Gem. § 7 Abs. 4 Nr. 2 BEHG n.F. sollen nicht nur biogene Brennstoffemissionen bei entsprechenden Nachhaltigkeitsnachweisen, sondern auch Klärschlämme – und zwar unabhängig von entsprechenden Nachhaltigkeitsnachweisen – mit einem Standardemissionsfaktor Null belegt werden. Sollte die Bundesregierung dieser Empfehlung uneingeschränkt folgen, wird das Inverkehrbringen von Klärschlamm keine Pflicht zur Abgabe und damit zum Erwerb von Emissionszertifikaten auslösen, sodass Betreiber von Klärschlammanlagen nicht mit zusätzlichen Kosten belastet werden.
- Konsequenzen für die thermische Abfallverwertung: Kehrseite des § 7 Abs. 4 Nr. 2 BEHG n.F. ist die Klarstellung, dass auch Siedlungsmüll und die anderen in § 1b Abs. 1 EnergieStV genannten Waren ab 2023 in den Anwendungsbereich des BEHG einbezogen sind.
Bislang war das umstritten: Einerseits bestimmt § 1b Abs. 1 EnergieStV, dass Klärschlämme, Siedlungsmüll und die sonstigen dort genannten Waren nicht als Erzeugnisse im Sinne von § 1 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 EnergieStG gelten und folglich nicht energiesteuerpflichtig sind. Andererseits knüpft der in § 2 Abs. 2 BEHG normierte Begriff des Inverkehrbringens ausschließlich an die im EnergieStG normierten Entstehungstatbestände an und verweist nicht auf die Ausnahmetatbestände der EnergieStV; zudem erfasst Anlage 1 BEHG die genannten Waren.
§ 7 Abs. 4 Nr. 2 BEHG n.F. beseitigt die vorhandene Rechtsunsicherheit und stellt klar, dass die in § 1b Abs. 1 EnergieStV genannten Waren in einer die Berichtspflicht nach § 7 BEHG auslösenden Weise in den Verkehr gebracht werden können. Wäre dem nicht so, hätte der Gesetzgeber keinen Anlass gehabt, der Bundesregierung die Schaffung eines Emissionsfaktors Null für Klärschlämme zu empfehlen.
- Erhöhter Preispfad für die Jahre 2021 bis 2026: Der Gesetzgeber hat die für die Kalenderjahre 2021 bis 2025 gültigen Festpreise für Emissionszertifikate deutlich angehoben, nämlich auf EUR 25 statt EUR 10 pro Emissionszertifikat für das Kalenderjahr 2021, EUR 30 statt EUR 20 für 2022, EUR 35 statt EUR 25 für 2023, EUR 45 statt EUR 30 für 2024 und EUR 55 statt EUR 35 für 2025. Er hat ferner den im Kalenderjahr 2026 gültigen Preiskorridor angepasst. Bestand dieser gem. § 10 Abs. 2 S. 3 BEHG a.F. noch aus einem Mindestpreis von EUR 35 pro Emissionszertifikat und einem Höchstpreis von EUR 60 pro Emissionszertifikat, beträgt der neue Korridor nunmehr EUR 55 bis EUR 65 pro Zertifikat.
- Verlängerte Nachkauffrist: Gem. § 7 Abs. 2 S. 2 BEHG n.F. können die Verantwortlichen 10 Prozent der im laufenden Jahr erworbenen Zertifikate nunmehr auch bis zum 30. September des Folgejahres vom Umweltbundesamt bzw. der von diesem beauftragten Stelle erwerben; bislang lief die Nachkauffrist am 28. Februar des Folgejahres ab. Die bisherige Frist war zu knapp bemessen: Bei der Ermittlung der zu berichtenden Brennstoffemissionen dürfen die Verantwortlichen beispielsweise die Brennstoffemissionen von solchen Brennstoffen in Abzug bringen, die von direkt belieferten Brennstoffabnehmern in einer dem EU-Emissionshandel unterliegenden Anlage eingesetzt wurden. Um diese Abzugsposition bestimmen zu können, sind die Verantwortlichen auf Informationen ihrer Vertragspartner angewiesen, die am 28. Februar des Folgejahres möglicherweise noch gar nicht vorliegen. Die nun mit dem Abgabezeitpunkt gleichlaufende Fristausweitung auf den 30. September versetzt die Verantwortlichen in die Lage, ihre Nachkäufe erst dann zu tätigen, wenn die zu berichtende Brennstoffemissionsmenge auch feststeht.
- Carbon-Leakage-Verordnung: § 11 Abs. 3 BEHG n.F. ermächtigt die Bundesregierung bereits jetzt, eine Rechtsverordnung zu erlassen, welche die erforderlichen Maßnahmen zur Vermeidung von Carbon-Leakage und zum Erhalt der grenzüberschreitenden Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unternehmen regelt.
Die Bestimmung hat folgenden Hintergrund: Carbon-Leakage liegt vor, wenn Unternehmen aufgrund erhöhter CO2-Kosten ihre Produktionsstandorte und damit auch ihre CO2- Emissionen ins Ausland verlagern, um von dort herrschenden niedrigeren CO2-Kosten zu profitieren. Staatliche Carbon-Leakage-Vermeidung, wie beispielsweise zweckgebundene Beihilfen zur Dekarbonisierung von Produktionsprozessen, soll derartige volkswirtschaftlich und klimapolitisch unerwünschte Effekte verhindern. § 11 Abs. 3 BEHG a.F. sah indes vor, dass eine Verordnung zur Eindämmung von Carbon-Leakage frühestens zum 1. Januar 2022 erlassen werden konnte. Nicht nur Art und Umfang sowie Voraussetzungen eines möglichen Carbon-Leakage-Schutzes waren infolge dessen auf längere Sicht unsicher, für betroffene Unternehmen war außerdem unklar, ob ein nachträglicher im Jahr 2022 etablierter Carbon-Leakage-Schutz überhaupt die bereits im Jahr 2021 entstandenen Zertifikatekosten kompensieren würde. Die neue Befugnis des Gesetzgebers, bereits jetzt eine Verordnung zur Vermeidung von Carbon-Leakage zu beschließen, soll diese Rechtsunsicherheit und die daraus resultierenden Carbon-Leakage- Anreize beseitigen.
Ob das vollständig gelingt, muss bezweifelt werden. Zwar hat der Bundestag die Bundesregierung in seiner Entschließung vom 8. Oktober 2020 aufgefordert, noch in diesem Jahr eine entsprechende Rechtsverordnung zu erlassen, bislang existiert jedoch lediglich die Eckpunktevereinbarung vom 24. September 2020. Damit ist unklar, ob die Bundesregierung einen effektiven Carbon-Leakage-Schutz etablieren wird, der den Besonderheiten eines nationalen Emissionshandels Rechnung trägt. Im Übrigen bestehen für schutzbedürftige Unternehmen Liquiditätsrisiken: Bereits ab Januar 2021 werden Brennstofflieferanten ihre BEHG-bedingten Mehrkosten auf Brennstoffabnehmer und damit auch auf potenziell beihilfeberechtigte Unternehmen abwälzen. Mit einer Auszahlung von Carbon-Leakage-Beihilfen ist indes deutlich später zu rechnen: Die noch zu entwerfende und von der Bundesregierung zu beschließende Verordnung bedarf nicht nur der Zustimmung des Bundestags, sondern außerdem der beihilferechtlichen Genehmigung durch die Europäische Kommission. Ferner ist zu erwarten, dass die anschließende administrative Umsetzung Verzögerungen verursacht. Schutzbedürftige Unternehmen werden infolge dieser Verzögerungen mit Liquiditätskosten belastet; durch Beihilfen geförderte Klimaschutzmaßnahmen werden aufgeschoben. Inwiefern der in der Entschließung des Bundestags formulierte Vorschlag, Unternehmen mittels kurzfristiger Unternehmenskredite zu unterstützen, abhelfen wird, ist in Ermangelung eines konkreten Regelungsvorschlags derzeit offen.
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Siehe hierzu auch unser Briefing zur Verfassungswidrigkeit des nationalen Emissionshandels nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) in der Einführungsphase 2021 bis 2025.
